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“省直管县”蕴涵的改革导向

时间:2009-4-14 20:34:10   作者:清徐报社   来源:清徐新闻网   阅读:2233   评论:0
内容摘要:

“省直管县”蕴涵的改革导向

       早在4年前,温家宝总理就在全国农村税费改革工作会议上指出:“具备条件的地方,可以推进‘省直管县’的试点”。今年年初中央一号文件(即《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》)再次强调:要“稳

步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制”。这一精神蕴涵着重大的政策信息和改革导向,对我国行政体制、行政区划改革将产生重要的影响和推动。中央在重大文件中首次提出发展壮大县域经济和减少行政层级,这意味着不仅要赋予县级政府更多的权责,而且有条件的地方,强县扩权、财政体制上的“省直管县”改革是地方政府层级改革的重要路径,从经济管理、社会管理乃至行政管理层面构建“省直管县”体制,可能成为未来中国地方政府行政体制改革的方向。

    “市管县”体制的局限性

    “市管县”这种体制的形成发展延续有非常复杂的原因,以往在我国经济发展、政治稳定、社会进步方面也曾起过重要的作用。但随着我国市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化,这种适应计划经济年代的行政区划体系,因层级过多导致的问题日益显现。

    归纳起来,大致表现在以下方面:第一,管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市和较大的市”,它们领导和管理县缺乏宪法和法律依据。第二,市管县增加管理层次,提高行政成本,降低行政效率。第三,规模小、辐射功能弱的地级市,“小马拉大车”,并未带动所辖县发展。第四,普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县现象,市县矛盾突出。第五,在中心城市和其所辖县经济实力相似的地区,市管县体制制约县的发展和大都市圈的形成。第六,市管县体制造成了广域型城市的大量出现,农业人口依旧占绝对比重,二、三产业的比重也比较低,导致城市虚化和泛城市化现象。第七,市管县往往背离市带县、工农互补的初衷,变成重工轻农、厚城薄乡。

    因此,可以考虑把减少层级,实施“省直管县”作为行政区划改革的突破口,如此,可以上下联动,减少中间层梗阻。

    扩权强县、省直管县的可行性

    2002年以来,浙江、湖北、河南、广东、安徽、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”的改革,把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局,有的从财政方面入手,由省直接统管县财政,逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。这些实践也为进一步推广省直管县积累了经验。目前我国经济发展、政治稳定,政府改革力度加强,基本具备了省直管县的一些条件。

    第一,市场经济体制提供了制度保障。计划经济体制下的政府是高度集权的全面政府,我国行政区划层次过多,从根本上说是计划经济体制造成的。市场经济打破了传统体制下的政府管理模式,资源配置由政府主导型转向市场主导型,政府大量的微观经济管理职能转向宏观调控。这从根本上减轻了各级政府的工作量,尤其是中央政府和省级政府,这就为省直管县提供了可能。

    第二,技术进步和基础设施改善为其创造了条件。改革开放以来,随着现代技术手段的运用,政府间传递信息的流程明显缩短,信息的时效性和准确性大大增强。高速公路、国道、省道等基础设施的改善、现代交通工具的发达,使得省域与县域之间的空间距离变得越来越短。

    第三,公共管理创新需要政府扁平化改革。从国外政府管理创新的经验来看,政府逐渐扁平化管理是大势所趋。必要的垂直管理是以尽可能的扁平化为前提的。

    第四,发展壮大县域经济要有新的举措。十六大时我们就提出了发展壮大县域经济的思想,国家和省级政府将统一制定大的经济政策、社会政策,市一级只能发挥中间传递的作用,市级指导县级发展经济的可能性越来越小。而且,市同县在发展问题上具有很多同构型。县由省直管,市可以集中精力治理城区,县可以专心致志治理乡村。

    从理论探讨的角度看,笔者认为,省直管县的改革,第一个步骤是像目前各省的强县扩权改革试点搞的那样,即省主要对试点县的财政进行直管,直管主要干部,并适当下放经济管理权,但仍维持市对县的行政领导地位。第二个步骤是市和县分治,相互不再是上下级关系,统一由省直管,重新定位市和县的功能。第三个步骤是市的改革,扩大市辖区范围(临近镇乡或县可改为市辖区),合理调整精简机构和人员,这方面有北京、上海、广东的改革经验。总的方向应当是,撤销传统意义的管县的地级市(级别可保留,人员逐渐调整),市县分置,省直管县。

    此次改革可考虑的三种类型

    就全国而言,改革的类型可能有三种:一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区,如北京、上海、天津、重庆直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等副省级城市,可重点加大推进“撤县建区”的力度。特别发达和比较发达的地级市也可扩大管辖范围,改近郊部分乡镇或县为市辖区,为市的发展留下空间。二是在西部面积比较大的欠发达地区,如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区,在区划没有调整的情况下,仍维持目前的行政管理格局,但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域,积极探索省管县的改革,条件成熟时实行省直管县。

    改革后,市与县的联系比较多的要靠市场的力量,而逐步形成经济发展的共同体。这项工作,至少需要两届政府的努力。目前必须按照中央文件精神,“鼓励有条件的省份率先减少行政层次”,进行省直管县改革的尝试。不够条件的可以再等一等,切不可一哄而起。

  省直管县能不能管得过来

    如果省直管县改革作为方向发展,在客观上会提出一个非常重要的问题,省直管县能不能管得过来?不少省级区划里县级单位有八九十个,多的一百多个,如四川有县级单位181个,河北有172个,省直管县有效管理大体应在50个左右,太多了可能管不过来。如果坚持省管县改革,这可能就需要把省级区划单位缩小,或者适当合并某些偏远地区的过小的县。如此一来,这又牵涉更大的省级政府的管理规模和幅度问题。借鉴中国历史和国外区划的经验,可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量,至少应有10-20个左右省级单位的空间,缩小省级政府的管理规模和幅度,合理下放和配置权力。从发展方向上看,这有利于减少和避免地方主义,发挥中央和地方政府两方面的积极性。 (张占斌/国家行政学院经济学教研部副主任、教授)

 


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